施工方在政府工程结算时遭遇的这种情形太常见了：工程做完了，结算报告也提交了，发包方说，等审计。审计结果出来，比施工方报的数字少了几百万。发包方拿出合同说，双方约定了以审计结论为准，这个结果你得认。
施工方去找律师，律师翻开合同一看，条款确实在那里，措辞也明确——“竣工结算以审计机关出具的审计报告为最终依据，双方均不得提出异议”。很多施工方这时候觉得没有余地了。
笔者认为，这个判断过于悲观，也是对这个条款法律性质的误读。
把两件不同性质的事情分清楚
这个争议的根源在于：发包方把审计监督和合同结算混在一起当成了同一件事。
审计机关对政府投资项目进行审计，法律依据是《审计法》，目的是对国有资金使用情况进行合法性、效益性审查。这是国家监督权的行使，属于公法范畴。审计机关出具的审计报告，本质上是行政文书，是政府对财政资金去向的一份检查结论，针对的是资金的合法使用问题，不是裁定合同双方谁欠谁的钱。
合同结算是另一件事。施工方与发包方之间的工程款结算，是两个平等民事主体之间按合同约定履行义务的问题，适用《民法典》合同编，由合同约定和法律规定共同决定。审计机关不是施工合同的当事方，没有进入过这段合同关系，当然也无权对这段合同关系作出有拘束力的裁定。
用一份公法性质的行政文书来锁定私法领域的合同结算金额，在法律逻辑上存在根本缺陷。这一点，近年来已有部分省级高院在判决中明确表达——审计报告可以作为结算参考材料之一，但不能替代合同双方依据合同约定进行的结算，施工方对审计结论有异议的，仍可通过司法途径解决。（相关裁判文书可在中国裁判文书网以“政府投资”“审计结论”“工程款”为关键词检索。）
但这不等于这个条款可以无视
说清楚“不具有绝对效力”，和说“完全无效”是两件事，这里要分开讲。
如果施工方在审计过程中全程参与、没有书面提出过任何异议、事后还在审计确认书上签了字，那在诉讼中推翻审计结论的难度会相当大。法院的裁判逻辑会是：审计程序你参与了，结论你没有反对，事后不能翻案。这不是法律强迫施工方认了，而是施工方自己的沉默被解读成了同意。
所以这个问题有两个层次：条款本身是否具有绝对效力，以及施工方在审计程序中的行为是否构成对审计结论的认可。打审计条款的硬仗，前提是施工方没有用自己的行为封死了争议空间。
合同谈判阶段能做什么
如果合同还没有签，这个条款值得认真谈。推荐的修改方向是：
“审计机关出具的审计报告可作为结算参考依据之一；审计结论与合同约定不一致的，以合同约定为准；对审计机关认定的工程量存在异议的，承包方有权申请司法鉴定。”
发包方通常不接受这种表述，这在政府工程里很现实。但谈判本身有价值——谈判记录、往来邮件，都在为日后的争议留下“施工方从未放弃结算权”的书面痕迹。
审计阶段是最关键的窗口
合同已经签了、审计正在进行，这个阶段是施工方最不应该沉默的时候。对每一笔有争议的工程量，要在审计程序中以书面形式提出，留存完整记录——提交材料的收文凭证、往来函件、会议纪要上的异议记录。
审计机关不是法庭，不会主动帮施工方争取最有利的结论。在审计期间提出异议，是施工方保留日后诉讼空间的唯一有效方式。过了审计阶段再说话，不是不能打，而是底牌少了很多。
审计已经结束，还有没有机会
如果审计报告已经出来，双方对结算金额有争议，进入诉讼阶段，争议的核心通常会落在两个问题上：施工方在审计期间的表现是否构成对审计结论的认可，以及工程量的客观数字是什么。
对于第二个问题，司法鉴定是施工方的重要武器。只要争议的是工程量而非合同解释，法院通常会委托有资质的造价机构对工程量进行重新核定。审计结论给出的数字和鉴定机构给出的数字，哪个更接近实际，法院会做判断。这条路并非没有成本，但在审计结论明显低估实际工程量的情况下，是值得走的。
政府工程审计条款的问题，本质上是公法监督边界和私法合同自治边界没有划清楚的产物。施工方需要做的，是理解这两件事从根子上就不是同一件事，而不是拿到审计报告就认了。