每到旅游旺季，桂林总要查处一批“不合理低价游”。广西文旅厅公布过未经许可经营旅行社业务、“不合理低价游”的集中整治典型案例，这类执法是常态，也该常抓。以明显低于成本的价格招揽游客、再靠安排购物和另行付费项目拿回扣，这种模式法律明令禁止，发现了就该处理。
但一份对旅行社的处罚卷宗送到我这里做审查，承办人问得最多的是“罚得重不重、会不会被嫌轻”。我更关心三件事——“不合理低价”的证据够不够、裁量的理由写没写、听证的告知发没发。这三样，决定了这个处罚到了法庭上能不能站住。
先看依据。《旅游法》第三十五条规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益；旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目，但经双方协商一致或者旅游者要求、且不影响其他旅游者行程安排的除外。
罚则在第九十八条。它规定，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，并处三万元以上三十万元以下罚款；违法所得三十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违法所得，处二千元以上二万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证。
条文清楚，但落到办案上，有几处是承办人最容易做不实、相对人也最爱攻、法院也最爱审的。
第一处，是“不合理低价”的认定，举证责任在行政机关。 “低价”不等于“不合理低价”。淡季促销、拼团让利、企业自己补贴拉客源，都可能是正常的市场行为。法律罚的是“背离价值规律、低于成本、靠回扣牟利”的那种低价。实践中常用的判断口径，比如价格低于诚信旅游指导价百分之三十以上、组团社不向地接社支付或支付低于成本的费用、要求导游垫付团费等等，多来自国家旅游主管部门的通知和规范性文件。这意味着，要罚就得把证据做实，证明这一团确实落入了“不合理”的范围，而不是看报价低就推定违法。证据不到位，光凭印象处罚，一诉就垮。
第二处，是裁量，必须说得出理由。 三万到三十万，中间是二十七万的裁量空间。这个权力要敢用，但用每一档都得说得清依据。同样的情节、同一时期，这家罚五万、那家罚二十五万，卷宗里却找不到区别对待的理由，就从“合法裁量”滑向了“滥用职权”。我的建议是把裁量基准写进处罚决定的说理部分——团数、获利、有无强迫消费、有无前科、是否及时改正，逐一对应。这不是为了应付，是让这个数额在法庭上站得住。
第三处，是吊证那道坎，受比例原则约束。 吊销旅行社业务经营许可证等于断了一家公司的生路，是最重的一档，只适用于“情节严重”。一次违规就直接吊证，和屡罚不改才吊证，分量完全不同。手段要和违法的严重程度相称，能用较轻手段达到目的就别上最重的——这一条在行政审判里是硬约束，顶格用重手段而说理不足的，最容易被撤。
第四处，是“直接责任人”的范围，别一刀切。 第九十八条对直接负责的主管人员和其他直接责任人员另有罚款、暂扣或吊销导游证的规定。但谁是“直接责任人”，要看谁实际决策、谁实际操作。把一线导游不加区分地都当成直接责任人来吊证，相对人一争一个准——导游执行公司安排，与公司决策层的责任不该混为一谈。
还有一道程序，分量最重，却最容易漏。 旅游处罚动辄几万、几十万，达到法定数额的较大罚款，作出决定前应当告知当事人有要求听证的权利。该告知没告知、该听证没听证，哪怕实体上罚得一点不冤，这个处罚也可能因程序违法被撤销。我见过实体没毛病、最后栽在没发听证告知上的案子。所以作出处罚事先告知书时，第一件要确认的就是听证告知到没到位。
桂林的旅游市场要干净，“不合理低价游”就该治、该重治。但治得有效，前提是治得合法——认定有证据、裁量有说理、重罚守程序、责任分得清。把这几样做实，处罚才既治得了乱象，又经得起诉讼，这才是对执法成果最好的保护。